交通运输部日前以 2017 年第 34 号令颁布了《国内投资民用航空业规定》（简称《规定》），并将于 2018 年 1 月 19 日起正式实施，同时废止 2005 年颁行的《国内投资民用航空业规定 ( 试行 ) 》 ( 民航总局令第 148 号 ) 。《规定》进一步放宽国有和非国有主体投资民航业准入标准，鼓励、支持国内投资主体投资民用航空业，并规范民航企业之间的投资行为。

专家分析，《规定》将民航业这一极具增长性、重资产、资金密集型产业进一步向国内各类投资主体开放，有利于民航业的发展，对货运航空、通航产业、形成运输服务产业链等带来新契机。也有专家认为，民航业是对安全有极高要求的特殊行业，本身仍面临特有的安全性、服务、航班正点率等方面压力，《规定》虽放低了投资门槛，采用负面清单模式，鼓励、支持国内投资主体投资民航业，但总体上不会对行业格局产生大的影响，对新规持谨慎观望态度；在施行中，更应警惕资金大量涌入后，民航业可能面临的发展与安全之间的平衡问题。

允许三大航国有资本相对控股

《规定》的主要修订内容之一是放宽三大航国有或国有控股要求，允许国有相对控股，相对控股时由单一国有投资主体及其控股企业相对控股；同时，相对控股概念中还增加了 " 实际支配 " 要求，" 相对控股是指在企业的全部资本中所占比例不大于 50%，但相对大于其他任何一投资主体，并且通过股东协议、公司章程、董事会决议或者其他协议安排能够对企业实际支配。"

资深民航业内专家林智杰认为，过去一年多，各大航空公司积极落实国家政策，加快推进国企改革，深化混合所有制改革，但三大航的步伐一直受限于国有绝对控股的 " 紧箍咒 "。"2016 年 7 月，东航引入全球第二大航空公司达美航空 27.5 亿元资本，占东航总资本的 3.55%，达美航成为东航最大外部股东；去年 3 月，南航引入全球最大航空公司美国航空 13.73 亿元，占南航股份的 2.68%。" 即使外航 " 不差钱 "，三大航也不能跨越绝对控股的 " 红线 "。" 据 2016 年年报，中国国际航空集团共计持有国航 53.46% 的股份，东航集团共计持有东航 56.38% 的股份，南航集团共计持有南方航空 51.99% 的股份。新规实施后，三大航国有股比有望进一步下降至 40% 左右，有更大的空间开展公司层面的混合所有制改革试点。"

复旦大学管理学院 MBA 学术主任钱世政教授，从中国三大国有航空企业的转制背景分析道，" 去年此时，它们还都是国有独资企业，只有主管单位，没有股东单位，没有‘有限责任’，相继完成的转制深化了混合所有制改革，在此基础上，《规定》进一步放低了门槛，可以说，‘低门槛’是混合所有制一个非常重要的特点，符合我国对国企改革的要求。未来，包括三大航在内的国企，定会吸引社会各界资金，实现股权的高度分散化，‘门槛’还有望进一步降低，把选择权最终交给各界投资者。"

与此同时，《规定》把三大航界定为 " 国内投资民航业需要特别管理的公共航空运输企业 "，股权比至少保持 " 相对控股 "。在中国民航大学航空运输经济研究所所长李晓津教授看来，这其中另有一番深意—— " 航空业安全隐患大，国家应该是为了保障航空运输安全问题，要求作为我国民航业运输主体的三大航至少保持国有相对控股，这样可以保持市场格局相对稳定，继而保障安全和服务稳定，在行业安全和发展之间寻求一个平衡。" 他认为，《规定》要求的 " 空中交通管理系统主要由中央政府投资 " 等内容，同样也是出于行业安全考虑。

放宽主要机场的国有股比要求

《规定》的第二大特征是，放宽主要机场的国有股比要求。在 148 号令中，规定各省、自治区、直辖市政府所在地运输机场及深圳等 9 个重要城市运输机场应当保持国有或者国有控股，新规要求 " 纳入民用航空发展规划的国际枢纽和区域枢纽 ( 以下简称枢纽机场 ) 以及具有战略意义的民用运输机场 ( 以下简称战略机场 ) 应当保持国有独资、国有控股或者国有相对控股。其中，国有相对控股应当由单一国有投资主体及其控股企业相对控股。"

我国民航局规定，这些枢纽机场为各省、自治区、直辖市政府所在地民用运输机场以及深圳、厦门、大连、桂林、青岛、温州、宁波、三亚八个城市的民用运输机场；战略机场为新疆、西藏自治区内民用运输机场。这些曾要求必须国有资本绝对控股的机场，19 日后只需国有资本相对控股。林智杰说，" 新规还减少了汕头和珠海两个经济特区的机场，此前它们也是必须国有控股的。更值得注意的是，其他民用机场的国有股比将不做限制，也就是说，广大中小型机场可允许民营独资运营。"

但新政利好可能还无法在短期内完全释放。" 机场是公共基础设施，我国整个机场行业 75% 左右在亏损，200 万吞吐量以下机场基本家家亏损，很难吸引到资本。" 林智杰说，另一方面，地方政府近年来纷纷加大机场改扩建投资，并在航线补贴上投钱，其实机场普遍并不缺钱，现阶段对资本渴求度不高。

进一步放开行业内各主体间的投资限制

全面放开通用机场和行业其他主体之间的相互投资；一定程度放开运输机场及保障企业对公共航空运输企业的投资限制，将投资比例控制在 5%；缩减对与其他民航企业相互投资有限制的运输机场的数量，仅纳入民航发展规划中的枢纽机场……新规进一步放开行业内各主体之间的投资限制。李晓津分析，上述规定将使航空运输产业链更加完整，比如，机场或航空公司可以投资地面保障公司，那么彼此间便可加强协调，提高效率，减少扯皮等，为旅客提供高效的 " 一条龙 " 式服务，提高运输安全性和服务质量。

春秋航空新闻发言人张武安认为，放宽业内各主体间的投资，会给民航各单位带来新的发展机遇和可能。比如，公共航空运输企业在有共用航站楼和停机坪的机场，可以在符合机场总体规划的前提下投资建设、运营、拥有或者租用专用航站楼和停机坪，" 这将意味着航空公司有可能独家享用这些资源。"

《规定》一定程度上放开运输机场及保障企业投资全货运航空公司的限制，保留不得相对控股要求，删除投资比例不超 25% 的股比限制。在李晓津看来，这将为我国货运航空业的发展带来较大发展空间，尤其是以顺丰为代表的大型货运公司。" 从国内外的发展经验来看，这些公司未来要做大，必须得有飞机，投资货运、仓储等。他们原来主要借用航空货运公司的货机或航空公司客机的腹舱运输货物，现在正在寻求航空化，新规为他们开了一扇门。" 他分析，之所以删除投资股比限制，是因为货运的安全和服务压力相对客运更小，可以先一步实践股权多元化。

民航业作为加快推进国企改革，深化混合所有制改革的七大重点领域之一，每一步都格外引人注目。钱世政认为，在我国城镇化的过程中，民航业会带来从物流到人流的强大供给需求；相对于一些 " 僵尸 " 和产能过剩行业，民航业更具成长性，更易吸引资本；各方资金进入，将有效促进航空燃油销售储运加注、飞机维修、货运仓储、地面服务、航空食品生产销售、停车场经营、客货销售代理等相关领域全面发展。